Hak Pengelolaan Lahan yang Salah Kaprah: Menuntut Keadilan Substantif bagi Rakyat Penggarap Lama

Oleh: Fauzimar, A Ptnh, SH MH

Tanah adalah sumber daya yang fundamental, dan pengelolaannya di Indonesia diatur di bawah payung Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA). Dalam praktiknya, salah satu status tanah yang paling sering memicu konflik adalah Hak Pengelolaan (HPL), yaitu wewenang yang didelegasikan negara kepada badan hukum atau instansi pemerintah untuk mengelola tanah negara.

Masalah muncul ketika HPL digunakan untuk melegalkan penguasaan lahan, namun mengabaikan keberadaan masyarakat yang telah menduduki dan mengelola tanah tersebut secara turun-temurun—seringkali selama lebih dari dua puluh tahun.

Hak Pengelolaan (HPL)

Hak Pengelolaan adalah hak menguasai dari negara yang sebagian kewenangan pelaksanaannya dilimpahkan kepada badan hukum tertentu (seperti Pemda, BUMN/D, atau Otorita).

HPL bukan merupakan Hak Atas Tanah (seperti Hak Milik, HGU, HGB) melainkan bentuk delegasi kewenangan negara untuk mengelola tanah demi kepentingan publik atau pembangunan.

Tujuan Pemberian HPL (kepada Pemda) adalah untuk mendukung pembangunan strategis daerah (infrastruktur, kawasan industri). Menguatkan tata kelola pertanahan dan penataan ruang, dan mengoptimalkan aset daerah dan potensi Pendapatan Asli Daerah (PAD).

Inti dari “salah kaprah” dalam pengelolaan HPL terletak pada penetapan biaya kompensasi, kontribusi, atau pengganti nilai pemanfaatan tanah yang diminta dari masyarakat saat proses legalisasi atau penataan aset.

Logika kebijakan saat ni yang terjadi adalah masyarakat telah lama menempati tanah negara/HPL. Saat dilegalkan, masyarakat harus membayar kompensasi. Nilai kompensasi ditetapkan berdasarkan harga pasar tanah terkini (harga komersial).

Pendekatan ini sangat bermasalah dan dinilai bertentangan dengan prinsip keadilan. Masyarakat telah mengeluarkan biaya untuk membuka, mengelola, dan memelihara lahan selama puluhan tahun, menjadikan tanah tersebut sebagai satu-satunya sumber penghidupan mereka. Membebankan biaya full market value kepada penggarap lama sama saja dengan meminggirkan mereka secara ekonomi.

Fungsi Sosial Tanah Melawan Nilai Pasar

UUPA dengan tegas menyatakan dalam Pasal 6 bahwa “semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial.” Artinya, tanah tidak boleh dipandang semata sebagai komoditas ekonomi, melainkan sebagai sarana untuk mencapai kesejahteraan rakyat.

Ketika pemegang HPL—yang merupakan delegasi dari kewenangan negara—menuntut kompensasi berdasar nilai pasar, mereka mengabaikan fungsi sosial ini. Hak Pengelolaan (HPL) bukanlah Hak Milik; ia adalah hak menguasai dari negara yang harus tunduk pada kepentingan umum dan keadilan sosial.

“Penetapan kompensasi yang hanya berorientasi pada nilai pasar bertentangan dengan prinsip fungsi sosial tanah. Pemerintah berkewajiban memastikan agar pemanfaatan tanah tidak merugikan kepentingan rakyat kecil.”

Menurut Asas Kepatutan dan Kemanfaatan dalam Hukum Administrasi, setiap keputusan pemerintah harus proporsional dan tidak menimbulkan beban yang tidak wajar. Kebijakan kompensasi yang memberatkan masyarakat penggarap lama jelas melanggar asas proporsionalitas tersebut.

Prinsip Hukum	Penjelasan dalam Dokumen
Fungsi Sosial Tanah (UUPA Pasal 6)	Tanah tidak boleh dipandang semata sebagai komoditas ekonomi, melainkan sebagai sarana untuk mencapai kesejahteraan rakyat. Kebijakan harus memastikan pemanfaatan tanah tidak merugikan rakyat kecil.
Asas Kepatutan dan Kemanfaatan (UU No. 30/2014)	Keputusan pemerintah harus rasional, proporsional, dan tidak menimbulkan beban yang tidak wajar (non-proporsional) bagi masyarakat, sehingga mencerminkan keadilan substantif.
Pendekatan Historis dan Sosial	Peraturan seperti Permen ATR/BPN No. 18/2016 menegaskan bahwa kebijakan pertanahan harus mempertimbangkan keberadaan masyarakat yang telah menguasai tanah secara de facto.

Mendorong Pendekatan Keadilan Substantif

Untuk mengatasi ketidakadilan struktural ini, pendekatan dalam penetapan nilai kompensasi harus diubah dari pendekatan komersial menjadi pendekatan keadilan historis dan sosial. Nilai kompensasi atau kontribusi atas pemanfaatan tanah HPL tidak boleh disamakan dengan harga jual-beli. 

Beberapa aspek yang wajib dipertimbangkan adalah, pertama lamanya penguasaan, yaitu dengan memberikan bobot diskon yang besar (misalnya potongan 50–80%) bagi mereka yang telah menguasai tanah secara damai lebih dari 20 tahun.

Kedua, adalah melihat kemampuan ekonomi, dengan menerapkan tarif sosial khusus untuk masyarakat miskin yang menggantungkan hidup pada lahan tersebut. Ketiga adalah nilai historis dengan mengacu pada nilai dasar tanah pada saat awal penguasaan, bukan pada saat legalisasi.

Rekomendasi Mendesak

Solusi yang paling konkret dan memiliki dasar hukum yang kuat adalah dengan melibatkan Pemerintah Daerah dan Badan Pertanahan Nasional (BPN). Pemerintah Daerah harus segera menyusun Peraturan Daerah (Perda) atau Peraturan Kepala Daerah (Perkada) yang transparan dan partisipatif, yang secara spesifik mengatur formula penentuan kompensasi tanah HPL/negara dengan mempertimbangkan kemampuan masyarakat.

Kementerian ATR/BPN perlu mengintegrasikan kebijakan legalisasi aset yang humanis ini ke dalam program Reforma Agraria Nasional (TORA), menempatkan masyarakat penggarap lama sebagai prioritas penerima hak dengan biaya yang terjangkau.

Dengan mengedepankan keadilan substantif, negara dapat memastikan bahwa Hak Pengelolaan Lahan (HPL) berfungsi sebagaimana mestinya: sebagai alat untuk menata wilayah dan menyejahterakan rakyat, bukan sebagai instrumen untuk membebani dan menggusur warga negara yang telah beritikad baik. ***

*Penulis adalah Alumni Pasca Sarjana PF Unila, mantan Kepala Kantor Pertanahan.*